Actualmente, se está debatiendo ampliamente el rendimiento de las economías de los países en desarrollo a la luz de las reformas de liberalización de las décadas de 1980 y 1990, y especialmente, los efectos de estas medidas en la seguridad alimentaria y la pobreza en el contexto de las negociaciones de la Organización Mundial del Comercio (OMC) sobre agricultura en el marco del Programa de Doha para el Desarrollo y los desafíos que entraña la consecución de los objetivos de desarrollo del Milenio. En este contexto, la FAO organizó la Mesa Redonda de Alto Nivel para que coincidiera con el 65° período de sesiones del Comité de Problemas de Productos Básicos (CPPB) y el 19° período de sesiones del Comité de Agricultura. La Mesa Redonda proporcionó un foro para debatir estos temas e intercambiar las experiencias relacionadas con el proceso de liberalización del comercio agrícola y sus repercusiones en la seguridad alimentaria y la pobreza.
La Mesa Redonda de Alto Nivel se organizó en dos partes: el discurso de apertura a cargo del Director General de la FAO y un grupo de oradores invitados, y los discursos de las delegaciones que participaron en la reunión. Los discursos de apertura estuvieron a cargo del Presidente de la Sesión, el Honorable Mallam Adamu Bello, Ministro Federal de Agricultura y Desarrollo Rural de la República Federal de Nigeria en representación del Presidente de Nigeria, del Dr. Jacques Diouf, Director General de la FAO, del Dr. Supachai Panitchpakdi, Director General de la OMC, de Su Excelencia el Sultán de Qatar, Bin Hassan Al Dhabet Al Dosari, del Ministro de Asuntos Municipales y Agricultura, del Estado de Qatar en representación del Primer Ministro de Qatar y del Sr. Ivan Demchak, Ministro Adjunto de Políticas Agrícolas de Ucrania. Asimismo, expusieron sus ponencias 17 delegaciones.
La FAO preparó un breve documento de referencia sobre las siguientes tres cuestiones principales que se ocupan de los aspectos más controvertidos del debate en curso en materia de política.
1. ¿En qué circunstancias se puede justificar la protección del sector agrícola para incrementar y finalmente garantizar la seguridad alimentaria?
2. ¿ Supone la liberalización del comercio agrícola una amenaza para la seguridad alimentaria y el objetivo de reducir la pobreza rural?
3. ¿Qué políticas nacionales resultan apropiadas para garantizar la seguridad alimentaria durante la transición hacia un mercado agrícola más libre?
Los discursos de apertura abordaron el tema de la importancia del comercio para la seguridad alimentaria aludiendo que tanto las experiencias pasadas como presentes demuestran que la seguridad alimentaria se alcanza mejor en un mundo económicamente integrado y políticamente interdependiente. En esas condiciones, las cargas de las fluctuaciones a corto plazo y de los cambios estructurales a largo plazo se reducen por cuanto el déficit en la producción alimentaria en una región o país puede cubrirse con importaciones, es decir, la utilización de los excedentes de otros países o regiones. La estabilidad y la paz mundial se mencionaron como condiciones esenciales para la consecución de la seguridad alimentaria y se presentaron las relaciones comerciales estables como fundamentales tanto para la seguridad alimentaria como para la seguridad mundial.
Aunque parece haber un amplio acuerdo en que la liberalización estimula la eficacia y el crecimiento económico a largo plazo, los resultados inmediatos para las poblaciones más pobres y la inseguridad alimentaria se mezclan y esto es lo que parece contribuir al desacuerdo acerca de ulteriores reformas al comercio.
Dado que los suministros mundiales son suficientes para satisfacer las necesidades alimentarias del planeta, se recordó que el hambre y la desnutrición son el resultado de ingresos inadecuados más que del inadecuado suministro de alimentos. La Declaración de Roma y el Plan de Acción de la Cumbre Mundial sobre Alimentación indicaron que el comercio es uno de los factores determinantes de la seguridad alimentaria, por cuanto puede estimular el crecimiento económico que aumenta los ingresos y proporciona acceso a los alimentos mediante las importaciones.
Se reconoció que los efectos negativos inmediatos que las poblaciones pobres pueden afrontar como resultado de las reformas políticas comerciales necesitan una particular atención. Sin embargo, la respuesta adecuada que se recomendó no fue abandonar el comercio o el proceso de reforma per se, sino más bien implementar reformas de manera planificada reconociendo que no existe una única política que pueda ser eficaz para todas las situaciones y que, en algunos casos, podría ser apropiado suministrar ayuda para mitigar las difíciles condiciones de vida de la población pobre. Se señalaron las experiencias de China y la India como países donde la apertura de sus economías y la introducción de políticas de reforma económica dieron por resultado la reducción de la pobreza y el incremento de la seguridad alimentaria. Asimismo, se destacó que estos países, antes de abrir sus economías, realizaron las políticas necesarias para garantizar el desarrollo de instituciones y mercados sólidos para permitirles beneficiarse de la apertura económica.
La seguridad alimentaria es muy importante para la seguridad colectiva, es decir, para la paz. En cambio, la paz y el buen gobierno son requisitos previos para la consecución de la seguridad alimentaria y esto debería reconocerse con mayor claridad. Además, la seguridad alimentaria no se logrará sólo mediante la liberalización del mercado, sino que requiere un propósito compartido y una voluntad colectiva para resolver los problemas de ajustes relativos. La labor de la FAO sobre el Derecho a la alimentación fue mencionada como una dimensión importante de los esfuerzos para incrementar la seguridad alimentaria y se sugirió que se debería integrar mejor a toda la labor de la institución.
En cuanto a las tres preguntas específicas del debate, las opiniones expresadas reflejaron la tensión que existe entre la búsqueda de los objetivos a largo plazo de un sistema comercial más abierto al cual la mayoría aspira y las repercusiones negativas a corto plazo sobre la pobreza, el desarrollo rural y la seguridad alimentaria que una mayor apertura puede causar:
1. ¿En qué circunstancias se puede justificar la protección del sector agrícola para incrementar y finalmente garantizar la seguridad alimentaria?
Dada la importancia del sector agrícola para el desarrollo económico y la seguridad alimentaria en muchos países, se indicó que se podrían necesitar medidas de protección para una serie de razones y que serían apropiados diferentes niveles y formas de protección a distintos niveles de desarrollo.
Los argumentos presentados para la protección incluyeron:
• Las situaciones en que el sector agrícola de un país tenga que competir con productos importados de países que subvencionan a sus agricultores. En este contexto, la protección se puede justificar como una salvaguardia contra los aumentos de las importaciones. Los pequeños productores agrícolas de los países en desarrollo con pobreza rural muy difundida, a menudo, son vulnerables a la competencia desleal y pueden necesitar mayores niveles de apoyo y protección.
• Las situaciones en los países desarrollados y en desarrollo en los que la agricultura desempeñó varias funciones, además de la producción de alimentos y materias primas por las que no recibió compensación directa; otros hicieron hincapié en que la protección puede tener efectos negativos que comprenden:
• Las políticas proteccionistas que distorsionan el mercado y pueden reducir las exportaciones agrícolas de los países donde el alimento puede producirse a menor costo. Esto es particularmente importante para los países en desarrollo que son exportadores netos.
• Las subvenciones y otras medidas para estimular la producción, a menudo benefician a los miembros más acaudalados de la comunidad agrícola.
• La protección aduanera y los precios internos que resultan más altos tienen efectos negativos en la seguridad alimentaria por cuanto producen un fuerte impacto en los consumidores más pobres y sirven como un impuesto regresivo. De tal modo, reducen el poder adquisitivo de las poblaciones pobres y perjudican su seguridad alimentaria.
• La protección tiende a promover la autosuficiencia alimentaria y no necesariamente la seguridad alimentaria. Ésta última recibe mejor atención de las políticas que promueven la autosuficiencia alimentaria, lo cual puede ser compatible con la apertura incrementada y la liberalización del comercio.
2. ¿ Supone la liberalización del comercio agrícola una amenaza para la seguridad alimentaria y el objetivo de reducir la pobreza rural?
Nuevamente, los puntos de vista disintieron en cuanto al alcance en que la liberalización del comercio debiera verse como una amenaza o una oportunidad. Algunos delegados respondieron a esta pregunta aduciendo que la liberalización del comercio no era una amenaza, sino, más bien, una oportunidad por las siguientes razones:
• La liberalización del mercado abre oportunidades a los países. La reducción de los picos arancelarios, de la progresividad arancelaria, del apoyo que distorsiona el comercio y de la subvención a las exportaciones crean oportunidades comerciales tanto entre los países desarrollados como entre los que están en desarrollo. En 2003, los países en desarrollo vendieron el 46 por ciento de sus exportaciones a otros mercados de países en desarrollo. Se deduce que los países en desarrollo se perjudicarían mutuamente si mantuvieran barreras al comercio.
• Aun si existiera una amenaza a la seguridad alimentaria a causa de la liberalización del mercado, las negociaciones en curso de la OMC crearían previsiones para medidas de tratamiento especial y diferenciado que deberían ayudar a reducir cualquier efecto negativo a la seguridad alimentaria durante el período de transición. A este respecto, un posible recurso a los productos sensibles, a los productos especiales y al nuevo mecanismo de salvaguardia especial podría proporcionar una adecuada flexibilidad a los países para que busquen políticas de agricultura apropiadas en un medio comercial más abierto.
• Se argumentó que los programas de desarrollo nacional para garantizar la seguridad alimentaria no deberían ser afectados por la liberalización del comercio si no distorsionan el mercado, dado que la caja verde del AsA permite estas medidas.
Inversamente, otros participantes expresaron que la liberalización del comercio era ciertamente una amenaza por cuanto argumentaron que el tratamiento especial y diferenciado y las medidas afines pueden no ser suficientes para protegerse de los efectos potenciales negativos de la liberalización comercial. Entre los argumentos a favor de esta postura incluyeron los siguientes:
• La apertura de los mercados nacionales puede conducir a un vertimiento en gran escala y amenazar la seguridad alimentaria en el país importador cuando debilita la capacidad de producción nacional, (aumenta la limitación de la productividad). Esto sucesivamente reduce la función potencial de la agricultura en la generación de un desarrollo rural más amplio y del crecimiento agrícola.
• Una mayor apertura a las importaciones a bajo precio puede ser una amenaza no sólo para los productores agrícolas sino también para los actores de todas las etapas de la cadena comercial.
• La reducción de las medidas protectoras y la disminución resultante en los excedentes en los mercados mundiales puede determinar el aumento de los precios de los alimentos y de tal manera ocasionar efectos negativos en las relaciones de intercambio para los países importadores de alimentos. La reducción de las subvenciones a las exportaciones puede empeorar aun más estos efectos negativos. Como consecuencia, los países importadores de alimentos, incluyendo los que reciben ayuda alimentaria podrían empeorar su situación debido a la liberalización del comercio.
En general, hubo amplio consenso en que la liberalización del mercado crea tanto oportunidades como desafíos y ganadores como perdedores. Es importante reconocer esto. La adecuada graduación de las reformas es crítica para garantizar que los países no expongan prematuramente sus sectores agrícolas a una competencia mayor sin mecanismos institucionales adecuados que los protejan contra los potenciales efectos negativos. La liberalización del comercio no es una estrategia de desarrollo en sí misma y se debería considerar el efecto de una competencia mayor, especialmente cuando tiene repercusiones negativas en la producción nacional que esté bien documentada.
Cuando comienza el proceso de liberalización, en algunas circunstancias, las políticas compensatorias deberían hallarse activas para adecuar la transición de los perdedores a situaciones más viable y sostenibles, especialmente centrando la atención en los grupos vulnerables dentro de los países.
La vulnerabilidad a las crisis es más evidente en los países con menor nivel de desarrollo, donde podría ser difícil gestionar las amenazas que surgen de una mayor apertura.
La reforma del mercado per se no es el tema central; el tema es, más bien, en qué circunstancias es apropiada y con qué grado de eficacia se puede gestionar para lograr los objetivos nacionales, incluyendo la seguridad alimentaria.
3 ¿Qué políticas nacionales resultan apropiadas para garantizar la seguridad alimentaria durante la transición hacia un mercado agrícola más libre?
Se estuvo de acuerdo en que ninguna política se ajusta a todas, y se enfatizó la importancia de la reforma política nacional y el fortalecimiento de las instituciones para garantizar un medio ambiente habilitante. La experiencia indica que las políticas adecuadas de liberalización dependen de contextos y situaciones específicas. Los aspectos más importante mencionados en este contexto incluyeron los siguientes:
• Mientras que el objetivo final a largo plazo es un comercio agrícola más libre, hay algunas intervenciones en el mercado nacional y en las fronteras que podrían ser necesarias antes de la liberalización y durante la fase de transición. La continuidad de la política de liberalización es importante.
• Las políticas a favor de las poblaciones pobres deberían ocupar el centro de la escena. Las medidas importantes citadas respecto a esto fueron aumentar la infraestructura en las zonas rurales, incluyendo la construcción de buenos caminos que faciliten el mercadeo; aprender de las experiencias exitosas para proporcionar menor costo y tecnología de alto rendimiento. Sería necesario ocuparse de las políticas para productores de diferente dimensión y para diferentes grados de dependencia gubernamental en lo que respecta al ingreso por los derechos aduaneros.
• Además de identificar las políticas adecuadas, es esencial promover una política de coherencia tanto dentro del marco político de cada país como a través de los organismos internacionales de asistencia, en especial las instituciones de Bretton Woods. Por ejemplo, es necesario reconocer y ocuparse de las repercusiones en la relación de intercambio de los países importadores netos de alimentos cuando se eliminan las subvenciones. Esta respuesta requiere el compromiso de los organismos internacionales de desarrollo y financiación. Se mencionó como importante a este respecto la «ayuda para la iniciativa comercial» en consideración del Banco Mundial.
• Deberían reconocerse las múltiples funciones de la agricultura (económica, social, medioambiental) y la importancia de las granjas de familias y deberían reflejarse en las políticas formuladas para promover la seguridad alimentaria y el desarrollo rural.
• Debería buscarse la integración regional de las políticas agrícolas y comerciales para promover la sinergia y se debería hacer uso de las ventajas comparativas y complementarias entre países vecinos.
Hubo una considerable convergencia de los siguientes temas:
• el comercio y las reformas comerciales son fundamentales para el crecimiento económico y el desarrollo a largo plazo
• se necesitan programas complementarios para destinarlos a los perdedores y a las comunidades vulnerables
• se necesitan normas para gestionar el mercado que deben estar más estrechamente vinculadas a los objetivos desarrollo
• se requieren reglas de juego niveladas para facilitar la entrada al mercado de los participantes más débiles
• la liberalización unilateral no es generalmente apropiada en el medio comercial actual.
Es necesario hacer un ulterior análisis para comprender y presentar la evidencia sobre una variedad de cuestiones relacionadas con los temas expuestos
1. Con respecto a la justificación de la protección:
a. ¿Es necesario un nivel mínimo de autosuficiencia para la seguridad alimentaria?
b. ¿Es necesario el apoyo gubernamental donde la agricultura suministra múltiples bienes?
2. Con respecto a la posible amenaza a la seguridad alimentaria resultante de la liberalización del comercio
a. ¿Cómo se pueden identificar los ganadores y los perdedores claramente?
b. ¿Cómo establecer mejor el vínculo entre la liberalización comercial y la seguridad alimentaria incrementada o reducida?
c. ¿Cómo reducir del mejor modo posible las distorsiones fuera del país que debilitan al sector agrícola nacional?
d. ¿Qué medidas se necesitan para proteger los países de bajos ingresos y con déficit de alimentos (PBIDA) y los países en desarrollo importadores netos de alimentos que pueden ser afectados cuando los precios de las importaciones de alimentos aumentan?
3. Con respecto a la selección de políticas apropiadas
a. ¿Qué paquete de medidas es mejor para cada etapa de la evolución?
¿De qué manera secuenciar y gestionar mejor las políticas?
b. ¿Cuál es la función del estado en diferentes etapas de desarrollo del sector agrícola?
c. ¿Cuál es el vínculo entre la buena gobernanza, la estabilidad política y la seguridad alimentaria?
d. ¿Qué políticas aumentan mejor la capacidad de respuesta del aspecto del suministro agrícola?
e. ¿Cuáles son las políticas de transición y compensatorias más eficaces?
f. ¿Cómo crear capacidades para participar, de la mejor manera, en las negociaciones de la agricultura en curso?